各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
现将《鄂尔多斯市扶贫开发规划（2013—2017年）》印发给你们，请认真组织实施。
鄂尔多斯市人民政府
2013年10月28日
鄂尔多斯市扶贫开发规划
（2013—2017年）
为进一步做好新阶段扶贫开发工作，加快消除贫困，缩小贫富差距，稳定解决贫困人口脱贫致富问题，使广大群众共享经济社会发展成果，加快实现富民强市、全面建成小康社会的目标，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《内蒙古自治区党委、政府印发〈关于贯彻落实中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）的实施意见〉的通知》（内党发〔2011〕25号）、《内蒙古自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于印发〈内蒙古自治区农村牧区扶贫开发实施方案（2013—2017年）〉的通知》（内党办发〔2013〕3号）精神和《鄂尔多斯市人民政府关于深入推进扶贫开发工作的意见》（鄂府发〔2012〕56号）精神，制定本规划。
一、充分认识扶贫开发的重要性
（一）扶贫工作成效显著。改革开放特别是《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施以来，全市上下认真贯彻落实国家、自治区各项扶贫开发政策，坚持开发式扶贫方针，充分发挥“以城带乡、以工哺农”优势，统筹推进贫困地区生产生活条件改善、优势特色产业培育和社会事业发展，有效解决了19.5万贫困人口脱贫问题，基本消除了绝对贫困现象，为地区经济发展、政治稳定、民族团结、社会和谐发挥了重要作用。
（二）脱贫致富任重道远。目前，全市731个嘎查村中有552个嘎查村收入水平相对较低，其中禁止开发区127个、限制开发区195个、优化开发区230个。按照我市扶贫标准线（农牧民年人均纯收入低于4500元），全市现有贫困农牧民11.7万人。特别是部分优化开发区特色产业培育滞后、发展能力严重不足，限制开发区、禁止开发区转移进城贫困农牧民就业难度增加、生存成本上升，贫富差距持续扩大、贫困现象被地方高财政收入掩盖等一系列问题日益突出，成为推进城乡协调发展、全面建成小康社会的重点和难点问题。
（三）深入推进扶贫开发意义重大。全面建成小康社会，重点在农村牧区，难点在以贫困嘎查村为主的贫困地区，没有贫困地区的小康，就没有全社会的小康。贫困人口的脱贫致富问题如不尽快解决，势必影响全市经济社会的协调发展，影响城乡一体化的有序推进，影响民族团结和社会稳定，制约全市率先全面建成小康社会宏伟目标的顺利实现。因此，各级党委、人民政府一定要站在以人为本和执政为民的高度，充分认识到新阶段扶贫开发工作在提高发展能力、加快脱贫致富、缩小贫富差距、促进社会和谐中的重要作用，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，全力以赴打好扶贫开发攻坚战，努力开创科学发展、富民强市新局面。
二、指导思想和发展目标
（一）指导思想。以党的十八大精神为指导，认真贯彻落实自治区“8337”发展思路，坚持富民与强市并重、富民优先，把扶贫开发作为头号民生工程，把贫困农牧民作为主要对象，把改善基本生产生活条件、培育发展特色产业、提高贫困人口素质作为首要任务，构筑专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的“大扶贫”格局，加大投入，统筹兼顾，综合施策，努力解决制约贫困地区和贫困嘎查村发展的突出问题，稳定增加扶贫对象收入，增强贫困人口自我发展能力，推动贫困地区各项事业全面协调发展。
（二）基本原则
1.以人为本，科学发展。正确处理扶贫开发与生态建设、环境保护的关系，把解决贫困群众的切身利益问题放在首位，不断拓宽增收致富渠道，做到“扶贫到户、脱贫到人”。坚持把发展作为第一要务，转变发展方式，走生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展路子。
2.政府主导，分级负责。全面强化党委、人民政府的主导作用，鼓励和引导社会各界广泛参与，充分激发贫困群众的主观能动性。把扶贫开发纳入经济社会发展规划，进一步完善决策机制，不断加大工作和投入力度，实行扶贫开发目标责任制和考核评价机制。
3.部门协作，合力推进。按照“政府主导、部门联动、社会参与、整合资源、整体推进”的要求，创新工作机制，积极构建“大扶贫”格局，结合各自职能，在制定政策、分配资金、安排项目时向贫困地区和重点嘎查村倾斜。
4.因地制宜，分类指导。对全市农村牧区贫困人口全面实施扶贫政策，并实行差异化的扶持措施。对没有劳动能力或劳动能力丧失的贫困人口提供最低生活保障；针对学龄人口，使其享有接受良好教育的机会，提高文化素质水平，增强自我生存、自我发展的能力。
5.自力更生，社会帮扶。充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，立足自身实现脱贫致富。深入开展领导干部联系苏木乡镇包扶贫困嘎查村工作，拓展帮扶领域，创新帮扶机制，提高帮扶水平，注重帮扶实效。
6.分区推进，产业扶贫。按照“三区”发展规划，有针对性地开展扶贫开发，在优化开发区集中打造优势产业，以产业发展带动贫困农牧民致富增收；在限制开发区，加快发展现代草原畜牧业和林沙产业；在禁止开发区，以实施转移扶持、生态建设为主。大力培育符合规划要求的特色产业，走规模化经营、集约化生产、产业化发展的路子，建立贫困群众脱贫致富的长效机制。
（三）目标任务
力争到2017年，全市贫困人口人均纯收入大幅提升，年均增长15%以上，全部稳定脱贫，贫困地区义务教育、基本医疗和住房得到更好保障，基本公共服务主要指标接近全市平均水平，贫困地区生态环境持续改善，可持续发展能力显著增强。
1.产业培育。围绕建设绿色农畜产品生产加工输出基地，初步构建起具有鄂尔多斯特色的扶贫主导产业体系，实现贫困户有增收项目、嘎查村有特色产品、苏木乡镇有产业化基地、旗区有主导产业。
2.基本农田草牧场建设。农田草牧场基础设施建设水平明显提高，发展能力显著增强。
3.饮水安全。到2017年，农村牧区人畜饮水安全问题全面解决，饮用安全普及率达到100%，自来水入户率达到85%以上。
4.生产生活用电。2013年消除贫困地区无电户，实现户户通电。到2017年，进一步扩大电网覆盖面，使农村牧区居民生活和农牧业生产设施用电得到较好保障。
5.农村牧区交通。实现苏木乡镇通二级以上油路，嘎查村通三级以上油路，解决农牧民出行困难。
6.农村牧区危房改造。全面完成农村牧区危房改造任务，使贫困户住有所居。
7.农村牧区教育。合理布局幼儿园、中小学等教育资源，使农村牧区幼儿、学龄儿童在家门口接受早期教育，切实减轻农牧户教育负担，上学问题得到有效解决。
8.医疗卫生。苏木乡镇有标准化卫生院，嘎查村有标准化卫生室，新型农村牧区合作医疗参合率达到98%以上，贫困地区城乡群众得到基本均等的公共卫生和基本医疗服务。
9.公共文化。实现苏木乡镇有文化站和广播影视综合服务站，嘎查村有文化室，基本实现广播电视户户通，自然村基本通宽带，地方自办广播电视节目全面覆盖。
10.社会保障。农村牧区最低生活保障制度、五保供养制度、医疗救助制度和临时救助制度进一步完善，农村牧区社会保障和服务水平进一步提升。
11.生态保护与建设。森林覆盖率达到28%，建成国家森林城市和国家环境保护模范城市。
三、扶贫开发布局
按照“三区”发展规划要求，根据贫困地区资源环境承载能力综合评价，将全市贫困地区发展布局划分为优化开发区、限制开发区和禁止开发区。
（一）优化开发区。主要分布在沿黄河、无定河流域，涉及19个苏木乡镇、174个嘎查村，其中贫困嘎查村127个，贫困人口1万人。该区域是我市建设现代农牧业、提高农牧业综合生产能力的核心区。要将农牧业重点向该地区集中，集中布局产业，全面加强农牧业基础设施建设，优化开发农牧业资源，实施规模化经营，推广农牧业机械化，提高农牧业综合生产能力，大力发展肉羊、肉牛、生猪、粮油和瓜果蔬菜（食用菌）产业。围绕优势产业，培育和扶持四季青、大力神、天骄资源、水域山、高原露、沙海食用菌等产业关联度高、辐射带动能力强的加工扶贫龙头企业。积极探索贫困地区发展循环经济的扶贫模式，实现贫困地区城乡一体化。
（二）限制开发区。主要分布在生态环境相对较好的西部草原和东部水土条件较好的河川流域及城郊，涉及33个苏木乡镇、243个行政嘎查村，其中贫困嘎查村195个，贫困人口6.3万人。该区域农牧业生产条件较好，具有一定的交通、电力、通讯、市场等条件，但人口与环境矛盾比较突出，在实施人口转移、解决好环境超载能力的同时，加快产业基地建设，大力发展肉羊、绒山羊、细毛羊、奶山羊和家禽产业，积极发展林沙产业和饲草料产业。
（三）禁止开发区。主要分布在库布其、毛乌素沙漠腹地、干旱硬梁区的缺水草场和水土流失严重的丘陵沟壑区，涉及45个苏木乡镇、315个行政嘎查村，其中贫困嘎查村230个，贫困人口4.4万人。该区域生态严重退化、环境恶劣，不具备农牧业生产条件，不宜人居和从事农牧业生产经营活动，要本着自愿有序的原则，有计划地实施移民扶贫工程。同时对3年内不具备整体退出条件的区域，做好“水、电、路”三通工作，确保未搬迁农牧民生产生活不受影响。该区域以适度发展林沙草产业为主，逆向拉动生态建设，发展生态经济。
四、扶贫重点工程
（一）专项扶贫重点工程
1.贫困嘎查村扶持工程。5年内，在全市49个苏木乡镇、552个贫困嘎查村实施贫困嘎查村扶持工程，其中东胜区25个、达拉特旗82个、准格尔旗101个、伊金霍洛旗94个、乌审旗46个、杭锦旗68个、鄂托克旗73个、鄂托克前旗63个。2013年，在112个贫困嘎查村实施贫困嘎查村扶持项目，其余贫困嘎查村在2014—2017年内实施完毕，年均实施110个嘎查村。
贫困嘎查村扶持项目重点用于培育贫困嘎查村特色优势产业和减灾避灾产业，加快推进贫困地区产业化进程。主要建设内容为：种植业项目，以食用菌、微藻等优选经济类作物为主，建设温室大棚，发展露地蔬菜种植等；养殖业项目，养殖繁育优良品种羊、牛、猪及水产、家禽、獭兔，建设标准化棚圈等配套设施。上述项目主要在优化开发区和限制开发区实施。林沙草业项目，主要内容为沙棘、山杏、柠条、沙柳等种植，主要在禁止开发区实施。在限制开发区和禁止开发区条件较好的小流域实施小型人畜饮水工程项目。
同时，按照新农村新牧区建设目标和水、电、路、气、房、优美环境“六到农户”的要求，提升贫困农牧户自我发展能力，改善贫困群众生产生活条件。一是以基础设施建设为突破口，着重解决行路、饮水、用电、就医等民生问题，使贫困嘎查村村容村貌明显改善；二是以提高贫困农牧民收入为目标，加大农牧民外出务工的技能培训，提高贫困人口自我发展能力；三是坚持贫困嘎查村综合治理、全面发展，加强贫困嘎查村乡风文明和村级班子建设。
2.贫困嘎查村互助资金项目。主要用于引导贫困嘎查村发展特色种植业、养殖业和第三产业以缓解农村牧区金融发展滞后、贫困农牧民生产资金缺乏的突出矛盾。5年内全市计划实施500个贫困嘎查村互助资金项目，为每个贫困嘎查村安排资金25万元。贫困嘎查村互助资金项目适宜在“三区”规划中所有区域实施。
互助资金坚持“民有、民用、民管、民享、周转使用”原则，成立互助资金合作社，吸收农牧户入会参股，互助合作，滚动发展，通过有偿借贷，帮助贫困农牧民解决生产生活资金短缺困难。同时，要创新扶贫模式，探索建立扶贫资金与农牧民自主经营相结合的有效方式，引导发展特色优势产业，提高贫困户自我管理、自我组织和自我发展的能力，实现贫困嘎查村可持续发展。
3.少数民族贫困农牧民创业发展项目。主要扶持民族文化旅游、民族歌舞演出、民俗风情展示、民族特色餐饮、民族工艺产品加工等民族特色产业。同时，对贫困农牧民自主创业给予资金支持，加大少数民族贫困大学生及困难群众临时救助力度。力争5年内，使3.6万少数民族贫困农牧民实现稳定脱贫。
4.产业化扶贫工程。根据“三区”发展规划及扶贫开发布局确定的扶贫产业，采取“企业带基地、基地带产业、产业带贫困户”的思路，重点在扶贫龙头企业和贫困地区结构调整上下功夫，扩规模，提质量，增效益。力争5年内扶持大型龙头企业100家，每个苏木乡镇培育一个特色支柱产业，每个嘎查村发展一个产业项目，带动和辐射贫困农牧户10万人，户均增收1800元。
（二）行业扶贫工程
全市各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为行业发展规划的重要内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，按照本规划要求，明确部门职责，完成本行业既定的扶贫任务。行业扶贫工程包括基础设施工程、特色优势产业工程、文教事业工程、公共卫生工程、社会保障工程和生态环境工程。
1.基础设施建设工程。基础设施是贫困地区加快发展的重要保障。力争5年内，发展节水灌溉面积172万亩，改造中低产田100万亩，新增饲草料基地177万亩。实施贫困地区安全饮水工程，解决28.18万人饮水安全问题。加大农村牧区危房改造力度，完成危房改造3万户。加快贫困地区道路建设，建设农村牧区油路4400公里。加快贫困地区农村牧区能源建设，完成户用沼气34250;。普及信息服务，安装直播卫星9万户，地面数字电视发射机55部；广播综合覆盖率达到100%，电视综合覆盖率达到99.95%，自办电视节目覆盖率达到99.95%。
2.特色优势产业工程。发展优势特色产业是增强贫困地区发展内生动力、增加贫困群众收入的重要途径。围绕绿色农畜产品生产加工输出基地建设，大力培育肉牛、肉羊、生猪、家禽、瓜果蔬菜及食用菌等扶贫主导产业，力争到2017年，全市优质肉羊基地规模达到500万只，高端肉牛基地规模达到25万头，有机生猪基地规模达到200万口，家禽产业基地规模达到1500万只（肉鸡1000万只、水禽500万只），标准化瓜果蔬菜基地达到54万亩（露地42万亩、设施12万亩），精品食用菌基地年产成品菌棒2000万棒。同时，围绕贫困地区主导产品、名牌产品、优势产品，加强农牧业综合生产能力建设，合理布局农畜产品物流市场，大力开展精深加工和系列开发，加快农牧业产业化进程，推进一二三产联动发展。
3.文教事业工程。贫困地区要优先发展教育事业，全面提高农牧民整体素质，增强自我发展能力。加大对贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村牧区义务教育家庭困难寄宿生生活补助标准，进一步巩固提高十二年免费教育成果。5年内，全市新建、加固改造苏木乡镇幼儿园16所、嘎查村幼儿园17所；全市农村牧区小学调整到62所；学前三年教育毛入学率达到99%，农村牧区学校布局合理，教育资源优化配置，适龄儿童能按时就近入园、入学，农村牧区教育实现跨越式发展。大力推进文化建设工程，每个苏木乡镇均建有一座建设面积800平方米以上的综合文化站；每个行政嘎查村建有建筑面积200平方米以上的综合文化室。对农村牧区贫困劳动力积极开展就业技能、实用技术和创业培训。实施项目的贫困嘎查村每个嘎查村至少有一名致富带头人，每户至少有1名掌握1门实用技术的“科技明白人”。
4.公共卫生工程。在完善提高苏木乡镇卫生院、嘎查村卫生室的基础上，初步建立与经济社会发展相适应、符合扶贫发展要求的基层卫生服务体系，力争使贫困地区居民得到基本均等的公共卫生和基本医疗服务。提高新型农村牧区合作医疗和医疗救助保障水平，农村牧区参合率达到98%以上。加大重大疫病和地方病防控力度。继续组织城镇医务人员在贫困地区开展诊疗服务、技术培训等形式的帮扶活动，提高贫困地区卫生院、卫生室的技术水平和服务能力。农村牧区集中居住区标准化厕所普及率达到100%。加强贫困地区计划生育工作，实施计划生育贫困户优惠扶持政策。
5.社会保障工程。加快建立城乡统筹的社会保障制度，力争到2017年，基本实现医疗、养老、失业、工伤和生育等社会保险同城化待遇。重点加大对纳入低保体系的5.5万农牧民扶持救助力度，逐步提高保障标准和补助水平，确保低保标准年均增幅达到14%以上。扩大养老保险覆盖面，将全市贫困人口全部纳入养老保险，设立专项补贴资金，对贫困农牧民养老保险个人承担费用进行全额补贴，少数民族贫困农牧民年满55周岁给予发放生活补贴。建立科学、规范、公开的贫困人口识别机制和动态管理机制，切实做到应保尽保、应扶尽扶。进一步提高贫困地区老年人、五保户、孤儿和丧失劳动能力的贫困残疾人补贴标准，切实保障其基本生活。
6.生态环境建设工程。坚持保护与建设并重、以保护为主，严格执行禁牧、休牧、划区轮牧和草畜平衡制度，全面落实生态保护奖励补助等政策，精心组织实施重点生态建设工程，促进贫困地区生态环境持续改善。优先聘用贫困农牧民担任生态保护区、禁止开发区的护林员，在完成林草管护任务的同时，增加其工资性收入。加大禁止开发区和限制开发区等生态脆弱地区人口转移力度，5年内转移生态脆弱区农牧民3155户、10000人，引导生态移民增强转移就业能力，更快地融入城镇。加大植树造林力度，5年内完成生态建设任务650万亩。积极发展林沙产业，林业产值达到60亿元，农牧民来自林沙产业收入达到3500元，走生态保护与生态移民增收双赢的路子。
（三）社会扶贫工程
1.全面开展领导干部联系苏木乡镇包扶贫困嘎查村工作。建立健全领导包片、单位包村、干部包户的包扶机制，全市49个地级领导干部联系36个苏木乡镇，市直82个单位包扶216个嘎查村，其余336个贫困嘎查村由旗区组织包扶，确保贫困嘎查村包扶全覆盖。
2.积极动员企业参与扶贫开发。积极引导社会力量参与扶贫，倡导企业履行社会责任，感恩回报社会，踊跃投身扶贫开发事业。在全市范围选择有实力、有意愿的61家企业与苏木乡镇结对共建，帮扶贫困嘎查村，通过提供就业、订单采购、共建基地、投资入股、联办合作组织等多种方式，帮助贫困嘎查村发展壮大集体经济，提高自我发展能力。
3.积极发挥扶贫基金会、慈善总会等非政府组织的作用，引导各类民间组织、志愿者通过多种形式支持贫困地区开发建设。
五、配套政策
（一）财政政策。加大地方各级财政扶贫开发投入力度，市、旗区两级财政每年安排不少于10亿元扶贫开发专项资金，逐步建立各级财政扶贫投入稳定增长的长效机制。各旗区要根据年度扶贫开发任务足额预算安排扶贫资金，重点用于贫困嘎查村扶贫工程、贫困嘎查村互助资金、少数民族贫困农牧民创业发展、产业化扶贫等项目。
（二）金融政策。进一步健全引导政策性金融机构投向扶贫开发工作的激励机制，鼓励政策性金融机构加大对贫困地区的金融服务力度，支持商业性金融机构在贫困地区建立分支机构，加快新型农村牧区金融机构和小额贷款公司发展步伐，支持农牧民互助合作社规范发展，加快建立和推行贫困嘎查村互助资金相关工作。创新金融扶贫方式，完善扶贫贴息贷款政策，积极鼓励开展小额信用贷款，努力满足贫困农牧户发展生产的资金需求。农牧业政策性保险机构在贫困地区建立服务网点，要优先覆盖贫困人口集中地区，提高财政保险补助比例。加强贫困地区农村牧区信用体系建设。
（三）土地政策。加强与城市规划、苏木乡镇规划、交通规划等相关规划的衔接，统筹安排城乡用地，优化城乡土地结构和布局，在节约集约用地的前提下，按照国家耕地保护和农村牧区土地利用管理的有关制度规定，合理安排贫困地区小城镇和产业集聚区的建设用地。新增建设用地指标要优先满足贫困地区扶贫移民搬迁建房的需求。加大扶贫项目与土地整理整合的力度，在项目安排上要向贫困地区倾斜。
（四）产业政策。全面贯彻落实《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕21号）精神，积极争取国家和自治区级以上的大型项目、重点工程和战略性新型产业布局向相对落后旗区和地区转移；切实壮大县域经济，继续加大鄂托克前旗城乡统筹、达拉特旗县域经济、杭锦旗扶贫开发等试点、示范区建设力度，结合各地自然条件和资源优势，调整产业结构，培育和发展特色优势产业。对在三个旗创业、辐射带动贫困嘎查村产业发展和贫困农牧民增收的扶贫龙头企业，在扶贫项目的立项、审批和扶贫贷款上优先。积极扶持发展农牧民专业合作社或股份合作等经济组织。
（五）人才保障。培养面向贫困地区的各类实用人才。组织教育、科技、文化、卫生等科技人员和志愿者到重点贫困村服务。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业，对各类专业技术人员在职称、职务等方面实行倾斜政策。加大贫困地区扶贫干部和实用人才的培训力度。
六、保障措施
（一）加强组织领导。各级党委、人民政府及各部门要充分认识扶贫开发的重要性，采取有效措施，强化工作保障，确保如期实现本规划确定的目标任务。要充分发挥各级扶贫开发领导小组的作用，加强沟通，密切协作，确保各项优惠政策落实到位。建立扶贫开发评价体系和综合考核制度，把各级财政专项扶贫投入和扶贫成效纳入考核范围，加大扶贫开发工作在领导干部年度实绩考核中的权重。加强贫困地区基层组织建设，充分发挥农村牧区基层组织的战斗堡垒作用，积极探索嘎查村级集体经济发展壮大的有效途径，拓宽贫困群众增收致富的渠道。选派优秀大学毕业生到重点贫困嘎查村挂职，帮助贫困嘎查村建班子、带队伍、抓发展。
（二）分类分区推进。按照“三区”发展规划和贫困人口划分，扶贫开发必须坚持因地制宜、分类指导、有的放矢、因贫施策、统筹兼顾。优化开发区、限制开发区、禁止开发区，发展环境不同，贫困成因多样，要根据扶贫开发对象的特点和需求，实行差别化的扶持措施。各旗区、各行业部门要根据本规划的发展定位，建立责任明确、分类实施的规划实施机制，积极探索不同区域的扶贫开发之路。
（三）强化项目管理。加大扶贫开发项目管理力度，实行选择、论证、实施、验收、考评、后续服务全过程管理，完善项目公告、公示制度，接受全社会监督。坚持项目跟着规划走、资金跟着项目走、管理跟着创新走，真正形成“大扶贫”的新格局。要严格执行扶贫资金专户、专账、专人管理和报账制、审计制、责任追究制，确保项目资金的作用和效益最大化。
（四）捆绑整合资金。强化各类扶贫资金的捆绑使用，继续坚持“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功”的原则，确保各类扶贫资金真正用于被扶持对象。
附件：1.全市专项扶贫开发规划资金筹措表
2.全市贫困嘎查村扶持工程规划表
3.全市贫困嘎查村互助资金项目规划表
4.全市少数民族贫困农牧民创业发展项目规划表
5.全市产业化扶贫工程规划表
6.全市重点扶贫产业规划表
7.全市行业发展（扶贫）主要指标